針對當前全域土地綜合整治工作中遇到的普遍性問題，本文在深入研究《自然資源部關于學習運用"千萬工程"經驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》（自然資發〔2024〕149號）和《全域土地綜合整治實施指南（試行）》（自然資辦發〔2024〕57號）基礎上，結合地方實踐案例，提出了系統性的解決方案。

一、實施主體多元協同：構建"政府主導+多方參與"新格局

全域土地綜合整治項目實施采用縣級統籌、鄉鎮落實、多元參與的模式。具體而言，由縣級人民政府負責統籌謀劃，鄉鎮人民政府及各行業主管部門（自然資源、發展改革、財政、農業農村、環保、住建、交通、水利等部門）聯合實施。同時，必須充分動員村民、集體經濟組織、企業等多元主體共同參與，形成協同治理結構。

廣東省在實施過程中，建立了"省負總責、市級監管、縣鄉實施"的工作機制，并成立全域土地綜合整治工作專班，強化工作協同和政策集成。值得注意的是，項目實施中應充分發揮農村基層黨組織戰斗堡壘作用，引導基層群眾全方位參與，對于當地群眾可直接參與的項目，鼓勵以投工投勞等方式參與實施。

二、規劃體系銜接：避免"兩張皮"現象

關于實施方案編制與規劃的關系，需要明確的是：全域土地綜合整治不一定需要單獨編制村莊規劃。《全域土地綜合整治實施指南（試行）》明確規定，不需要編制村莊規劃的，可依據所在村莊制定的鄉村地區"通則式"規劃技術管理規定核發鄉村建設規劃許可證。

解決方案：強化規劃統籌，建立規劃實施與動態維護聯動機制。實施方案應與國土空間規劃銜接一致，涉及修改規劃的應經法定程序批準。上海市的實踐表明，通過"一張藍圖"統籌協調灘、水、林、田、濕、路、村、產等整治建設任務，將整治區域逐級納入全國國土空間規劃"一張圖"系統，可有效避免規劃脫節。

三、政策集成創新：破解社會資本參與度低難題

當前政策融合不足主要表現為土地權屬調整、農村集體經營性建設用地入市等政策未充分整合，缺乏統一政策集成平臺。根據自然資源部統計，2024年全國土地整治資金缺口達3200億元，78%項目依賴縣級財政，社會資本占比不足12%。

解決路徑：

• 搭建政策集成平臺：將土地權屬調整、生態補償等政策納入全域整治框架，探索"確權確利不確地"創新模式
• 完善激勵機制：通過指標交易、稅收優惠等政策明確社會資本參與路徑
• 創新融資模式：鼓勵將公益性項目和關聯性較強、可形成經營性現金流的項目打包、"肥瘦搭配"統籌實施

廣東省探索設立"百千萬工程"專項基金支持全域土地綜合整治，鼓勵整治產生的生態產品參與碳匯交易，拓寬資金來源渠道。

四、資金統籌機制：多元化融資模式創新

資金缺口大、依賴單一財政投入是當前面臨的突出問題。解決路徑包括：

1. 拓寬融資渠道：利用開發性金融機構、政策性銀行資金、政府本級財政直接投入、社會資本、商業銀行信貸資金、地方政府專項債等多種資金來源
2. 創新資金平衡模式：探索"指標交易+生態補償"機制，推動耕地指標、生態指標市場化交易
3. 建立長效收益機制：將整治產生的增減掛鉤節余指標、補充耕地指標等收益用于項目可持續發展

成都市成功案例顯示，通過引入社會資本主導"整治+產業"項目，利用耕地占補平衡指標交易獲利2.8億元，撬動社會投資15億元，帶動村民就業率提升40%。

五、部門協作機制：打破行政壁壘

針對部門協調不足問題，可采取以下解決方案：

• 建立聯動機制：成立跨部門領導小組，制定統一實施標準，明確部門職責分工。以上海為例，市規劃資源局會同市財政局、市發展改革委、市農業農村委等多部門加強協同配合，形成政策合力
• 統籌驗收與收益分配：由自然資源部門牽頭驗收，指標收益優先用于項目區建設，剩余部分省級統籌調劑。廣東省建立信息化監管系統，對全域土地綜合整治項目實施全程動態監管

六、生態與耕地平衡：質量與生態并重

針對生態修復與耕地保護矛盾，應采取以下措施：

1. 質量與生態并重：加強土壤檢測、水土資源調查，將生態修復納入整治全流程
2. 科學規劃田塊規模：根據地形和生態承載力合理設計田塊，避免"一刀切"式大型化
3. 生態保護紅線管理：嚴禁以土地綜合整治名義隨意調整、占用生態保護紅線，嚴禁破壞生態環境挖山填湖

江西贛州的成功經驗表明，在耕地整治中保留30%生態溝渠和防護林，可實現土壤有機質含量從1.2%提升至2.5%，糧食產量增加18%。

七、公眾參與機制：保障農民權益

針對公眾參與不足問題，需構建全流程群眾參與機制：

• 決策階段：確定整治區域需取得村民支持、農村集體經濟組織或村民委員會同意
• 實施階段：鼓勵群眾以投工投勞等方式參與，保障現有土地經營權主體的參與權和合法權益
• 驗收階段：吸收當地群眾代表參與驗收，增強認同感

2024年調查顯示，中西部地區農民對整治政策的知曉率不足40%，補償糾紛占土地信訪量的52%。因此，需要加強宣傳與培訓，通過村民會議、數字化平臺普及政策，同時透明化權益保障，公開權屬調整方案，采用"協議+公示"方式確保補償公平。

八、整治區域選擇：科學確定實施范圍

適宜開展全域土地綜合整治的區域應具備三個條件：一有整治需求（群眾意愿強、生產生活生態空間有待優化）、二有整治條件（空間布局優化潛力大、土地權屬清晰）、三有整治能力（資金保障充足、組織協調能力強）。

實施單元劃分原則上以一個鄉鎮為基本單元，條件成熟的地區可探索跨鄉鎮整治，但需對其必要性和可行性進行充分論證。湖南省采取"以縣域為統籌單元，以鄉鎮為基本實施單元"的做法，按照"成熟一個、實施一個"和自愿申報的原則推進。

結論與展望

全域土地綜合整治作為"千萬工程"迭代升級的重要抓手，是優化國土空間布局、促進城鄉要素平等交換的重要平臺。通過構建"規劃引領、全域謀劃、政策集成、資金統籌、部門協作、生態優先"的實施體系，可有效推動項目從規劃藍圖向實施落地轉化，最終實現區域一二三產業融合協調發展和鄉村全面振興。

成功的全域土地綜合整治將帶來多重效益：優化國土空間布局，提高土地節約集約利用水平；通過指標交易和產業運營實現區域整體收入增加；全面改善農村生態環境和農民生產生活條件，為城鄉融合發展提供堅實支撐。