近年來我國城市化進程得到了快速發(fā)展，不僅表現(xiàn)在城市數(shù)量的增加，更顯現(xiàn)在城市規(guī)模的擴張。受古代城市營建思想的影響，我國位于平原地帶的城市大多呈“同心圓式圈層結構”的模式發(fā)展。在經(jīng)過數(shù)十年的外延式土地擴張后，上述城市發(fā)展模式帶來的城市弊病也日益凸顯，其中城市內(nèi)澇頻發(fā)、徑流污染加劇、水資源短缺等城市水環(huán)境問題尤其突出，如2007年濟南馬路洪水事件，2012年北京“7.21”特大暴雨事件，2013~2014年武漢、深圳、上海、寧波等暴雨事件等。上述問題嚴重制約了城市的進一步發(fā)展。針對上述雨水問題，國務院辦公廳先后發(fā)布國辦發(fā)[2013]23號、國發(fā)[2013]36號政策文件，高度關注城市基礎設施建設問題，要求各地2014年底前編制完成城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃。2014年10月住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布了《海綿城市建設技術指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構建》（試行）(以下簡稱《指南》)，其中強調(diào)了城市雨水管理頂層設計的重要性，以及規(guī)劃引領、生態(tài)優(yōu)先等基本原則。《指南》提出了傳統(tǒng)以管渠、泵站、處理廠（站）等“灰色基礎設施”為主的“工程治水”向以植被淺溝、雨水花園、雨水塘/濕地等“綠色基礎設施”為主的“生態(tài)治水優(yōu)先”并與“灰色基礎設施”結合的方向轉(zhuǎn)變；傳統(tǒng)市政、環(huán)境、水利等多部門“九龍管水”向“九龍治水”的方向轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)多專業(yè)、多部門的銜接協(xié)調(diào)；傳統(tǒng)以城市行政區(qū)域為界、上下游條塊分割的“城市管理”向以水環(huán)境自然流域為單元的“流域管理”方向轉(zhuǎn)變。

海綿城市是指城市建設在尊重自然、遵循生態(tài)優(yōu)先的原則下，通過綠色與灰色基礎設施相結合，使城市能夠像海綿一樣，在確保城市水安全的前提下，最大限度地實現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化，進而促進城市雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護。海綿城市建設打破了傳統(tǒng)以“快排”、“末端控制”為單一控制模式，構建了以“源頭”、“分散式”、“生態(tài)化”、“多目標”為指導思想的新型雨水控制利用系統(tǒng)，實現(xiàn)了對城市雨水從源頭到終端的全流程控制和利用，是我國生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容之一，城市局部區(qū)域海綿城市規(guī)劃設計示意，見圖1。

城市規(guī)劃存在的問題

海綿城市建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及城市建設的各個方面。現(xiàn)有城市規(guī)劃體系對海綿城市建設內(nèi)容 的支撐作用體現(xiàn)不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：定量分析不足、用地規(guī)劃和各種專項規(guī)劃的脫節(jié)，城市豎向規(guī)劃不夠重視等。因此，了解以上城市規(guī)劃問題，將海 綿城市建設內(nèi)容和要求有效落實到城市規(guī)劃設計中，是有效解決城市水環(huán)境問題的關鍵。

·定量分析不足

海綿城市建設要求在規(guī)劃設計的前期對開發(fā)區(qū)域進 行詳細的調(diào)研和量化分析，識別風險區(qū)域位置和規(guī)模，劃定藍線、綠線和開發(fā)區(qū)域邊界，合理確定土地開發(fā)強度，保護和修復濕地、洪泛區(qū)等水敏感區(qū)域。目前城市規(guī)劃 設計的分析方法主要有定性和定量。其中以文字描述型 研究報告為基本形式的定性方法，由于簡單易行、便于理解而得到較為廣泛的應用，但同時也日益暴露出偏離實際、規(guī)劃內(nèi)容難以落實和方法不夠嚴謹?shù)戎T多缺點。相較于定性分析，基于各種數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析的定量方法，結果雖比較客觀，但在實際規(guī)劃設計中較少使用，因為定量分析需要大量的資料數(shù)據(jù)，其收集難度較大。比如處于城市總體規(guī)劃階段末端的城市雨水工程規(guī) 劃設計，常在缺乏對場地開發(fā)前后用地性質(zhì)、豎向、下墊面等條件分析的情況下，即按照規(guī)劃道路初步確定城市雨水管道的走向、管徑等。工程設計人員根據(jù)實際工程需要和現(xiàn)狀條件在詳規(guī)階段只能對雨水管道做出局部的調(diào)整。實際工作中，總體規(guī)劃一旦被批準通過，詳規(guī)階段對雨水管道的調(diào)整常常受限。同時，規(guī)劃人員常會根據(jù)城市道路的級別，進行城市雨水干管和支管的總體布局。這種城市雨水工程布局模式缺乏對用地開發(fā)前后地表雨水產(chǎn)匯流量的定量評估，常會造成城市雨水工程的規(guī)模布局與用地開發(fā)強度之間的脫節(jié)。

·用地規(guī)劃與專項規(guī)劃的脫節(jié)

海綿城市建設要求城市總體規(guī)劃與各類專項規(guī)劃同步編制，各專項規(guī)劃為總體規(guī)劃提出要求和目標，城市總體規(guī)劃中要體現(xiàn)各專項規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)關系，并統(tǒng)籌各專項規(guī)劃（圖 2）。在目前城市規(guī)劃中，用地規(guī)劃和道路、綠地等專項規(guī)劃之間缺少高效快速的反饋機制。 在城市總體規(guī)劃設計階段，設計人員一般首先考慮城市功能分區(qū)，確定城市用地布局，最后再輔以道路、綠地和市政設施等，確定城市用地布局時較少考慮下位專項規(guī)劃。在進行專項規(guī)劃設計時，對城市道路、綠地和市 政等的布局缺少對城市用地性質(zhì)、開發(fā)強度的分析評估，常使地塊開發(fā)強度與周圍道路、綠地、市政等基礎設施 配套之間產(chǎn)生脫節(jié)。同時在規(guī)劃方案的早期階段，由于交通、景觀等沒有介入到城市用地規(guī)劃布局中，也就無法實行城市用地規(guī)劃和各專項規(guī)劃相互結合的多方案比較。一旦城市總體規(guī)劃體系初步確立，就具有了法律效力，很難在以后的施工建設階段做出大的原則性調(diào)整。用地規(guī)劃和專項規(guī)劃的脫節(jié)往往造成道路、綠地、市政等基礎設施與城市用地被動結合的局面。

總體規(guī)劃一旦批準通過，將對城市分區(qū)編制詳細規(guī)劃，詳細規(guī)劃階段的主要內(nèi)容是確定地塊開發(fā)強度，細分地塊性質(zhì)和面積等。在確定地塊容積率、綠地率等 具體指標的基礎上，再編制城市道路、綠地等專項規(guī)劃。這種常規(guī)的規(guī)劃編制和組織辦法只是將城市綠地、道路交通及市政工程等專項規(guī)劃當作了城市規(guī)劃的一個配合環(huán)節(jié)，只能被動地適應城市用地規(guī)劃。基于海綿城市建設模式的城市規(guī)劃編制模式應將用地規(guī)劃和專項規(guī)劃有機結合，建立高效的調(diào)節(jié)反饋機制，根據(jù)其反饋機制的有效調(diào)節(jié)，最終達到用地與道路、景觀及市政工程之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以便于有效落實海綿城市建設的內(nèi)容。

·城市豎向規(guī)劃重視不足

我國現(xiàn)行的《城市規(guī)劃編制辦法》（2006 版）由于對“場地豎向規(guī)劃”方面內(nèi)容描述較少，使得制定規(guī)劃時常常忽略了豎向規(guī)劃的作用。城市用地豎向規(guī)劃，即城市開發(fā)建設地區(qū)為滿足道路交通、排水、建筑布局和城市景觀等方面的綜合要求，對自然地形進行利用、改造，確定坡度、控制高程和平衡土石方等而進行的規(guī)劃設計，是城市規(guī)劃的一個重要組成部分。作為城市防止發(fā)生內(nèi)澇的一個重要組成部分，豎向規(guī)劃與城市排水防澇等專項規(guī)劃有著密切的關系。因此，城市豎向規(guī)劃的編制應建立在對規(guī)劃區(qū)地形地貌定量分析的基礎上，有效落實低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)重力流排放的豎向要求、低影響開發(fā)雨水設施與管渠等排水設施豎向銜接的要求、以及超標準雨水徑流的行泄通道豎向要求等。但在實際工作中，常常對規(guī)劃范圍內(nèi)的地質(zhì)地貌等自然現(xiàn)狀缺乏深入的調(diào)研和量化分析，再加上各種數(shù)據(jù)收集的困難，城市用地豎向規(guī)劃常常偏離實際，造成未來城市各項用地在 空間布局上的相互沖突，以及用地與道路、排水、工程敷設及局部與整體等矛盾。對于河網(wǎng)密集或地形復雜且常有洪水發(fā)生的城市或區(qū)域，一旦城市用地豎向規(guī)劃嚴重偏離實際，常會引發(fā)一系列專項規(guī)劃與實際的脫節(jié)，結果導致遭遇強暴雨時，城市“內(nèi)水”的快速聚積，加上河道“客水”的入侵，往往會在短時間內(nèi)造成城市局 部地區(qū)的嚴重內(nèi)澇。因此，豎向規(guī)劃對于海綿城市的建設具有重要作用。

海綿城市規(guī)劃方法

海綿城市建設是一個復雜的系統(tǒng)，其建設應從城市 規(guī)劃的源頭著手，將海綿城市理念融入到城市各層級規(guī) 劃中，涉及到規(guī)劃、園林、水利、市政、道路等多部門、多專業(yè)之間的相互協(xié)調(diào)運作。海綿城市理念下的新型城市規(guī)劃方法對設計人員的要求已遠遠超過了傳統(tǒng)城市規(guī)劃專業(yè)，主要體現(xiàn)在它需要多規(guī)合一，即強調(diào)不同專業(yè)和部門的協(xié)調(diào)運作；區(qū)域規(guī)劃，即強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和流域綜合治理；新型城市化，即強調(diào)以人為本的工作思路；生態(tài)文明，即強調(diào)綠色理念、科學技術和路徑。與營造城市空間的傳統(tǒng)規(guī)劃不同，海綿城市規(guī)劃關注的是城市與生態(tài)環(huán)境尤其與水的關系，這就需要打破城市規(guī)劃、園林、道路、市政等專業(yè)的被動配合與有限交互局面，解決不同專業(yè)技術協(xié)調(diào)性的困頓。基于海綿城市理念的城市規(guī)劃方法見圖 3。





在總體規(guī)劃層面，首先做好在規(guī)劃前期對各種相關資料的收集整理分析，結合現(xiàn)狀調(diào)研，開展對城市各要素的專題研究。如對城市水環(huán)境、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等的專題研究；區(qū)域生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展等的專題研究；生態(tài)城市、智慧城市等的專題研究。在開展專題 研究的基礎上對城市水資源承載力進行評估，依據(jù)自然現(xiàn)狀條件，確定城市的發(fā)展目標和方向，明確城市在區(qū)域發(fā)展中的主要職能和性質(zhì)，確定城市規(guī)劃范圍等。依據(jù)對城市的定位，確定城市低影響開發(fā)設施原則、策略和要求，明確城市雨水總體控制目標等。通過城市道路、綠地、水系、豎向等相關專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)，落實海綿城市建設要求，劃定城市藍線、綠線，確定海綿城市建設區(qū)域，指導低影響開發(fā)設施的空間布局、控制目標的制定等。最后，確定城市用地布局和規(guī)劃結構等，以水系或綠道為構架組織城市的空間結構和功能分區(qū)，明確城市的用地性質(zhì)和重大設施的布局，同時對海綿城市的規(guī)劃管控、建設時序等做出要求。城市的總體規(guī)劃還應統(tǒng)籌流域綜合開發(fā)和治理，處理好城市小排水系統(tǒng)和河流大排水系統(tǒng)、城市點源污染和流域面源污染的關系，確保城市水安全，從根本上解決城市上下游洪澇、污染問題。尊重自然規(guī)律，修復城市原有濕地、河流、綠地等生態(tài)系統(tǒng)，滲、滯、蓄、排結合，進而實現(xiàn)城市的生態(tài)排水。 　　

在控制性詳細規(guī)劃層面，應根據(jù)地塊的地質(zhì)地貌、用地性質(zhì)、豎向條件及給排水管網(wǎng)等劃分匯水分區(qū)。通過對地塊的開發(fā)強度評估，確定地塊低影響開發(fā)策略、原則等，優(yōu)化用地布局，細分用地性質(zhì)，為地塊配置市政、公共設施等。然后以匯水分區(qū)為單元確定地塊的雨水控制目標和具體指標，確定地塊的單位面積控制容積率、下沉式綠地率等。根據(jù)雨水控制要求確定地塊的建設控制指標，如地塊的容積率、綠地率、建筑密度以及低影響開發(fā)設施的規(guī)模和總體布局。最終提出地塊的城市設計引導，對地塊內(nèi)的建筑體量、建筑圍合空間及其附屬硬化面積等做出相關規(guī)定。 　　

在修建性詳細規(guī)劃層面，通過對場地的土壤特性、豎向高程、水系、綠化及工程建設情況等的分析評估，通過模型分析評估場地開發(fā)前后地表產(chǎn)匯流情況。確定場地低影響開發(fā)設施的規(guī)模和空間布局等，并合理利用場地內(nèi)的坑塘水系，根據(jù)場地現(xiàn)狀選擇合適的低影響開發(fā)設施組合。最后應綜合分析場地低影響開發(fā)設施的可行性、經(jīng)濟性等。對于開發(fā)強度高的城市中心區(qū)，應改變過去以相對單一的工程技術手段被動地響應城市中心區(qū)嚴重的水環(huán)境問題的思路，并依據(jù)城市中心區(qū)開發(fā)強度，評估地塊建設活動對周圍城市用地所產(chǎn)生的交通、給排水、市政等的影響，實現(xiàn)城市地塊的開發(fā)建設和交通管制、雨水控制目標的有機結合。當?shù)孛鏃l件不足時，可考慮建立大型的地下調(diào)蓄設施，或者利用臨近地塊的低影響開發(fā)設施消納多余的城市雨水。在遠離市中心、開發(fā)強度相對較小的地區(qū)，可在劃定各級城市規(guī)劃用地時，考慮在道路、綠地等城市用地中為低影響開發(fā)設施留出足夠的用地。

結語

城市規(guī)劃是城市建設的起點，同時也是各種城市問題的源頭。城市內(nèi)澇、雨水徑流污染、水資源短缺等 水環(huán)境問題的有效緩解需要從城市規(guī)劃設計的源頭著手，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各層級規(guī)劃，并實現(xiàn)建筑、景觀、排水、水利等多專業(yè)的有效銜接。在城市總體規(guī)劃階段應對開發(fā)區(qū) 域進行量化評估分析，合理控制各類城市用地，并落實海綿城市建設的總體要求和總體目標，并與各專項規(guī)劃進行協(xié)調(diào)銜接。詳細規(guī)劃階段應進一步細化落實總體規(guī)劃階段的要求和目標，結合各類用地特點和各專項規(guī)劃進行低影響開發(fā)設施優(yōu)化布局。希冀此文能為未來國內(nèi)海綿城市建設過程中城市規(guī)劃的編制和海綿城市的建設提供些許借鑒和參考。